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如果陆地上的外州尚且属于中央王朝可以管辖的地盘，那海外就是名副其实的法外之地。
陆上外州都是郡守、刺史，哪怕王朝末期也是朝廷派遣亲信重臣担任州牧，这些和内九州都没有区别。
而同属外州的海岛十二州最高官员，却叫总督。
州牧是军政一体的封疆大吏，在一州之内既管军又管民，这权利够大了吧，位极人臣。
但总督比州牧的权力还要大，州牧只能任命别驾，治中这类州左官员，总督却能任命一个岛州上下各级官员。
无论军事、民政，还是财政税收，总督都完全握在手中。
中央王朝强盛时，按时缴税，报备辖下郡守级大员，中央王朝衰弱时，那就是名副其实的土皇帝。
没办法，哪一代中央王朝会允许辖下土地不服王法？可距离太过遥远能怎么办。
不给岛州自治权，不给总督相当于土皇帝的权力，万一某个岛州出点什么乱子，天南海北，等朝廷反应过来黄花菜都凉了。
给总督特权，好歹在承平时能做到对岛州的基本掌控，在衰弱时，岛州也能做到表面上的臣服。
如之前大虞末期渐渐衰败，内九州大部枭雄割据，神器易主已成定局，但大部分百姓和士人仍然将大虞朝视为正统。
其中不乏有人心君臣之故，更多的却是朝廷名义上依旧掌握大半版图，诸多外州，包括海岛十二州，在明面上从未脱离朝廷自立。
就连当初天变，海陵岛被黑莲教割据，其它海外岛州仍然奉中原正统。
郑氏的海盗船队封锁近海，打劫来往商船，有几个海外总督以舰队开路，也要给大虞朝廷上供。
这些总督往往是大虞皇室的坚定拥趸，或是联姻的外戚，或是忠心近臣。
即使多代更迭后，野心渐起，岛内掌权派也有相当一部分亲近朝廷的人。
如此便给朝廷留下了最后的颜面，一些看不清大势的百姓士子，未尝不会抱有一丝中兴期许。
大虞朝廷中央权威彻底丧失，还是海外十二岛州与大陆全部失联，自那自后再无地方力量声援。
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